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23歲的世貿組織如何活下去

世貿組織在補貼、公共采購、投資這些議題上仍缺乏足夠的多邊規則。在一些領域,比如數字經濟、電子商務等,規則已跟不上現在的經濟發展趨勢,是時候采取行動使這一體系能夠解決當前全球經濟帶來的挑戰了。

10月25日,加拿大渥太華召開關于世貿組織改革的部長級會談。圖片來源:視覺中國

文 | 江瑋

“世界貿易組織(WTO)當前的情況已經不再可持續,我們改革的決心必須匹配行動。”在加拿大舉行的世貿組織改革貿易部長會議發布的聯合公報寫道。

10月24日至25日,包括歐盟、日本、巴西、肯尼亞、澳大利亞在內的13個世貿組織成員參與了此次會議。聯合公報指出三個急需改革的領域,即爭端解決機制、重振世貿組織的談判功能以及加強對成員貿易政策的監督和提高透明度。

世界貿易組織成立23年來,從未像現在這樣感受到改革的迫切性。

作為世貿組織曾經的締造者和領導者,美國對這一多邊貿易機制的態度在特朗普當選后急轉直下。特朗普多次威脅要退出世貿組織,指責它對美國“不公平”。由于認定世貿組織“無法解決美方的問題”,美國今年多次繞過世貿組織,單方面采取加征關稅的舉措。

“現在的形勢很嚴峻。世界上很多領導人已經認識到我們需要進行談判,需要坐下來談,找到解決方案。”世貿組織總干事阿澤維多說。他也表示,無論對話采取什么形式,改革不能只考慮某些人的擔憂,應該傾聽各方面的聲音。

法國總統馬克龍此前呼吁在今年底的阿根廷二十國集團(G20)峰會前,完成世貿組織改革草案的準備工作。

9月18日,歐盟公布了世貿組織改革的初步建議。歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫表示:“世界已經改變了,而WTO沒有。現在是時候采取行動使這一體系能夠解決當前全球經濟帶來的挑戰。”她表示歐盟愿意在這一過程中發揮領導作用。

9月25日,美國貿易代表萊特希澤與馬爾姆斯特倫、日本經濟產業大臣世耕弘成在紐約進行三方會談,在聯合聲明中,三人表示對世貿組織改革的必要性持共同看法。?

備受爭議的爭端解決機制

“如何讓WTO活下去,尤其是爭端解決機制,這是目前最迫切的。”對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長屠新泉對《財經》記者表示。

按照世貿組織爭端解決機制,在爭端解決司法化之前,爭端涉及的成員需要先嘗試通過磋商解決問題。在過去20多年的時間里,世貿組織處理了超過500起貿易爭端,大部分得以通過磋商解決。

今年以來,截至9月,世貿組織已經受理了30起貿易爭端,為近16年來最多。阿澤維多表示,這表明成員仍對世貿組織有信心,但同時使得爭端解決機制面臨更大壓力。

在中國歐盟商會主席何墨池看來,盡管世貿組織現在的運行不夠有效,但仍是唯一解決多邊貿易爭端的平臺。“關鍵是要把美國留在世貿組織。”何墨池對《財經》記者說。

美國曾是爭端解決機制最為活躍的參與者。截至2017年,美國提出了115個起訴,在135個案子中成為被訴一方。

但如今,美國成為現有機制的最大挑戰者。在美國貿易代表辦公室2018年發布的貿易政策報告中,美方提及過多項對世貿組織爭端解決機制的意見,其中包括上訴審議耗時太長,未能在規定的90天內完成;有的法官任期已滿卻依然繼續參與之前的案例;美方也不認同將上訴機構的結論作為先例運用于后來的案例中,并認為專家組和上訴機構的報告包括了太多無關爭端本身的內容。

作為世貿組織中負責裁決貿易爭端的“最高法院”,世貿組織上訴機構由7名成員組成。自2017年8月以來,美國多次阻止對上訴機構法官的提名。在其中1名法官的任期于今年9月到期之后,如今它只剩下3名法官,是上訴機構保持運行所需的最低要求。

世貿組織上訴機構需要至少3名法官才能對案件進行審理。在目前僅剩的3名成員中,兩位法官在明年12月將任期屆滿。如果再不展開成員的遴選程序,上訴機構將面臨無以為繼的局面。

“拯救世貿組織需要兩件事情:特朗普政府需要承認,如果世貿組織垮掉,美國的利益也將受損;并愿意與其他國家一起解決美國長久以來對世貿組織的擔憂。”美國外交關系委員會高級研究員愛德華·奧爾登對《財經》記者表示。

歐盟的建議包括將上訴機構的成員從7人增加到9人,并把他們的任期從4年延長至6年-8年,從而提高上訴機構的工作效率。但美國已經明確表示反對歐盟的方案。

美國駐世貿組織大使丹尼斯·謝伊在10月4日表示,美國不能接受歐盟對世貿組織上訴機構的改革方案,認為那將使上訴機構更加缺乏問責。謝伊指責上訴機構法官越權、破壞程序、干涉美國法律。

“現在成員之間有這么多矛盾和爭端,需要一個有公信力的機構來進行裁判和解決問題。但由于美國的阻止,上訴機構可能要陷入停滯和癱瘓。”屠新泉說。

從多哈回合到諸邊談判

世貿組織被邊緣化的趨勢很大程度上緣于多哈回合談判的無果而終。

2001年,在卡塔爾首都多哈舉行的部長級會議上,世貿組織成員同意展開新一輪貿易談判。談判原定于2005年1月1日前結束,彼時人們對建立全球貿易新秩序抱有熱切的希望,但事情的最終走向卻讓人失望。

多哈回合談判主要是要解決發展中國家的關注和訴求,實現農業貿易自由化是其中的重要議題。美國等發達國家不愿放棄農業補貼,以印度為代表的發展中國家也不愿在此情況下做出更多讓步,談判在2008年之后陷入停滯。

在多哈回合之后,世貿組織的談判不再采用回合形式,更多是部分成員國參與,即諸邊形式。53個世貿組織成員于2015年在內羅畢完成了《信息技術協議》(ITA)的擴容談判,將全球超過97%的信息技術貿易都納入到世貿組織規則的覆蓋范圍。

另一項諸邊談判的努力是服務貿易協定(TISA)。23個世貿組織成員參與了談判,希望進一步推動全球服務貿易的自由化,而世貿組織在這一領域的規則自從1995年之后就沒再更新過。

更多的成員則轉向了雙邊貿易協議或者區域貿易協定。美國前總統奧巴馬在任期間,美國政府啟動了跨太平洋伙伴關系協定(TPP)和跨大西洋貿易與投資伙伴協定(TTIP)談判。但特朗普上任后,他更傾向于通過雙邊談判來達成貿易協定。

歷時一年多的北美自由貿易協定更新談判便是美國分別通過與墨西哥和加拿大的雙邊談判得以達成。美國與歐盟和日本之間的貿易談判也在分頭進行。

“想要164個成員達成一致變得越來越難,所以更多的國家選擇了雙邊或者區域的自貿協定。”日本政策研究大學院大學教授田村曉彥對《財經》記者表示。他在經濟產業省任職期間代表日本在世貿組織展開談判。

世貿組織總干事阿澤維多坦言該組織的決策機制需要完善。目前世貿組織的決策需要得到所有164個成員的一致同意才能通過,隨著越來越多成員加入,世貿組織內部想要達成一致變得越來越難,由此造成世貿組織的改革鮮有成果,貿易談判陷入僵局。

“多哈回合談判把所有東西都放到一起。在所有的問題達成一致以前,什么都不算達成,也就是所稱的單一承諾制度。當世貿組織的成員將近170個時,事情變得很復雜。”世貿組織前總干事拉米今年早些時候接受《財經》記者專訪時表示,“也許我們應該一個問題一個問題地解決,也許我們應該改進談判方式。”

世貿組織作為一個由成員驅動的機構,其秘書處只能按成員的授權行事。這意味著即使秘書處認識到改革的必要,也只能等待成員先達成共識。

拉米建議給予秘書處更大權限,“現在只有世貿組織成員可以提出建議,這是不對的。秘書處有非常出色的專家。如果出現問題,我們應該讓他們對問題進行分析,給出選項,然后把這些選項交給外交官去協商談判。”

屠新泉也認為應該更好地發揮秘書處的作用。“他們對體制運行中存在的問題和解決方案有自己的想法,應該更多發揮他們的作用。決策最終還是成員國決策,因為涉及各個成員國的權利和義務,秘書處沒有辦法來決定,但他們可以提供更專業的幫助和指導。”

舊貿易規則已跟不上時代

歐盟提出的改革草案還包括更新現行國際貿易規則以滿足全球經濟發展需要。這亦是各方在談及世貿組織改革時頻繁提及的一項建議。

“世貿組織的規則手冊自從1994年制定以來沒進行大的改變。那已經是25年前的事情了。世界已經徹底改變,像中國這樣的國家也發生了巨大變化。這些規則與當今的世界存在很大的差異。”拉米說。

他表示,盡管世貿組織在農業、貿易便利化方面達成了協議,但在補貼、公共采購、投資這些議題上仍缺乏足夠的多邊規則。在一些領域,世貿組織規則已經跟不上現在的經濟發展趨勢,比如數字經濟、電子商務等。歐盟的建議草案也提到,除了繼續跟進多哈回合的現有議題,還需擴大談判議程,包括公平競爭環境、市場準入、數字貿易等。

在田村曉彥看來,世貿組織現行的規則未能有效解決補貼、國有企業的議題。對于產業補貼和國有企業,美日歐三方在9月發布的聯合聲明中提到,需要繼續在加強規則的基礎上深化共識,包括如何制定有效規則解決國有企業造成的市場扭曲行為,對抗尤具危害性的補貼實踐。三方將繼續探討如何提高未進行補貼通報的代價以及加強獲得補貼信息的能力。

“目前美歐日提出的規則問題主要是針對中國,它們認為中國的經濟體制存在很大差異,在現有框架下未能得到規制和約束。所以它們想擴大規則來規范中國的競爭行為。”屠新泉說。他表示,可以對這些關切進行開放的討論,事實上一部分問題也與中國經濟體制改革的方向一致,包括補貼、國有企業和產業政策。

中國政府對世貿組織改革持開放態度。在今年6月舉行的第七次中歐經貿高層對話上,中國與歐盟同意成立一個工作組,討論世界貿易組織未來要進行的改革,落實在世貿組織改革方面的合作。

據《財經》記者了解,雙邊協商一直在進行,上述工作組于10月10日在北京舉行了第一次正式會議。

屠新泉透露,中方正在研究如何對世貿組織進行改革,但方案還未成型。“具體觀點仍有不一致的地方,尤其是不同的政府部門之間,比如實施補貼的部門和貿易談判的部門可能立場是不同的,得到補貼的企業和沒有得到補貼的企業立場也是不一樣的。”

“在市場經濟條件下,補貼是政府用來應對市場失靈、糾正發展不平衡的一種政策工具,這樣一種政策工具在包括中美在內的世界各國都普遍使用。但是補貼要遵循一定的規則,中國是世貿組織的成員,我們的補貼政策是嚴格遵守WTO規則的。”中國財政部副部長鄒加怡在9月25日《關于中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書發布會上表示。

世貿組織將補貼分成三類:禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼。出口補貼和進口替代補貼都被劃為禁止性補貼;可訴補貼是指可能對國際貿易造成一定的扭曲和不公平,成員可以訴諸世貿組織爭端解決機制的補貼;不可訴補貼則主要指非專向性補貼以及涉及研發、環保和貧困地區的補貼。

鄒加怡表示,目前中國的補貼政策以不可訴補貼為主,輔之以可訴補貼,禁止性補貼已經全面取消;補貼政策一直在不斷改革和完善,總體方向是以不可訴補貼為主,盡可能少地采用可訴補貼。

對于補貼的透明度原則,鄒加怡表示,中國嚴格按照要求定期向世貿組織通報相關的法律法規和具體措施的修訂、調整和實施情況。自從加入世貿組織,中國已經提交了上千份的通報。

發展中國家待遇

在奧爾登看來,世貿組織需要找到一個新的合作模式。他解釋說,烏拉圭回合談判是在美國和歐盟的領導下完成的,日本和加拿大也發揮了作用。但隨著中國、印度、巴西和墨西哥這些發展中國家的崛起,需要形成一個新的領導群體,平衡發展中國家和發達國家之間的利益,中國可以在這一過程中發揮重要作用。

在世貿組織中,有三分之二的成員為發展中國家。相比發達國家,發展中國家可以享受“特殊與差別待遇”(SDT),包括較低水平的義務、更長的過渡期安排等。

世貿組織對如何界定發展中國家并沒有明確定義,一個成員是否屬于發展中國家依據“自我選擇”的原則作出,即使是公認的發達國家也可以在某些領域指定為發展中國家地位,比如韓國在農業領域獲得發展中國家地位。

今年9月,特朗普在出席一次競選籌款活動時也對世貿組織關于發展中國家的分類表示不滿。他說,有一些國家稱自己為發展中國家,在這一類別下得到補貼。“我們也是一個發展中國家好嗎?……我認為美國應該被歸到這個類別,因為我們也在發展。”

美日歐三方9月25日的聯合聲明認為,對發展過于寬泛的界定,加上自我指定發展階段的做法,抑制了世貿組織談判新的貿易擴大協議的能力,也破壞了其有效性。

美國政府希望世貿組織對發展中國家作出明確界定。在美國貿易代表辦公室發布的2018年貿易政策報告中指出,自我指定發展中國家地位使得那些更發達的發展中國家比如巴西、中國和南非可以享受與撒哈拉以南非洲國家同樣的靈活性。

歐盟支持給予發展中國家援助和靈活性待遇,但認為在如何確定靈活性方面,世貿組織需要作出改變。歐盟認為,世貿組織的發展中國家成員中如今包括了一些排在前列的貿易國家,這些國家與其他發展中國家有巨大的經濟差異,在某些方面其發展程度甚至超過了發達國家成員。

歐盟的改革方案鼓勵成員從特殊與差別待遇中退出,在過渡期鼓勵成員明確在哪些領域真正使用現有靈活性,并提供它們預期何時能夠全面履行世貿組織協定所有義務的詳細路線圖。發展中國家在特殊與差別待遇中享受的靈活性將從開放式的豁免轉向需求驅動和基于證據。

中國商務部發言人高峰在9月27日的新聞發布會上表示,中方認為,世貿組織改革應堅持的原則之一是不能改變世貿組織的基本原則,也就是最惠國待遇、國民待遇、關稅約束、透明度、特殊與差別待遇等等。此外,還應該以發展為核心,照顧發展中成員的合理訴求。

來源:財經

原標題:23歲的世貿組織如何活下去

最新更新時間:11/01 10:56
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